无人驾驶航空器飞行管理暂行条例
第三章 空域和飞行活动管理
第十八条 划设无人驾驶航空器飞行空域应当遵循统筹配置、安全高效原则，以隔离飞行为主，兼顾融合飞行需求，充分考虑飞行安全和公众利益。
划设无人驾驶航空器飞行空域应当明确水平、垂直范围和使用时间。
空中交通管理机构应当为无人驾驶航空器执行军事、警察、海关、应急管理飞行任务优先划设空域。
解读
本条规定了飞行空域划设的原则要求和基本要素。划设无人机飞行空域总的原则是，在充分考虑飞行安全和公共利益基础上，统筹配置、安全高效，隔离飞行为主、兼顾融合飞行，并且执行军事、警察、海关、应急管理飞行任务的有权优先划设飞行空域。飞行空域的划设要素包括坐标（水平、垂直范围）和使用时间，通过坐标确定飞行起止点及飞行路线，结合使用时间，用于确认和管理特定空域的使用情况。
第十九条 国家根据需要划设无人驾驶航空器管制空域（以下简称管制空域）。
真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域，军用航空超低空飞行空域，以及下列区域上方的空域应当划设为管制空域：
（一）机场以及周边一定范围的区域；
（二）国界线、实际控制线、边境线向我方一侧一定范围的区域；
（三）军事禁区、军事管理区、监管场所等涉密单位以及周边一定范围的区域；
（四）重要军工设施保护区域、核设施控制区域、易燃易爆等危险品的生产和仓储区域，以及可燃重要物资的大型仓储区域；
（五）发电厂、变电站、加油（气）站、供水厂、公共交通枢纽、航电枢纽、重大水利设施、港口、高速公路、铁路电气化线路等公共基础设施以及周边一定范围的区域和饮用水水源保护区；
（六）射电天文台、卫星测控（导航）站、航空无线电导航台、雷达站等需要电磁环境特殊保护的设施以及周边一定范围的区域；
（七）重要革命纪念地、重要不可移动文物以及周边一定范围的区域；
（八）国家空中交通管理领导机构规定的其他区域。
管制空域的具体范围由各级空中交通管理机构按照国家空中交通管理领导机构的规定确定，由设区的市级以上人民政府公布，民用航空管理部门和承担相应职责的单位发布航行情报。
未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施无人驾驶航空器飞行活动。
管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域（以下简称适飞空域）。
解读
本条规定了管制空域和适飞空域。所谓管制空域，根据条例规定，为真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域，军用航空超低空飞行空域，以及第十九条所列八项区域上方的空域划设为管制空域。未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施无人机飞行活动。适飞空域适用于微型、轻型、小型无人机，在管制区域以外的空域为微型、轻型、小型无人机的适飞空域。
第二十条 遇有特殊情况，可以临时增加管制空域，由空中交通管理机构按照国家有关规定确定有关空域的水平、垂直范围和使用时间。
保障国家重大活动以及其他大型活动的，在临时增加的管制空域生效24小时前，由设区的市级以上地方人民政府发布公告，民用航空管理部门和承担相应职责的单位发布航行情报。
保障执行军事任务或者反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等其他紧急任务的，在临时增加的管制空域生效30分钟前，由设区的市级以上地方人民政府发布紧急公告，民用航空管理部门和承担相应职责的单位发布航行情报。
解读
临时增加管制空域，会影响到已经报备飞行计划及申请的无人机，以及已经在空域中飞行的无人机，为最大限度减小对已在空域或已批准的飞行申请，对临时增加管制空域做了严格的限制，包括空域坐标（水平和垂直范围）以及使用时间需要按照国家有关规定确定，且情形限定为保障国家重大活动以及其他大型活动（生效24小时前发布公告及航行情报），以及保障执行军事任务或者反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等其他紧急任务（生效30分钟前发布公告及航行情报）。
第二十一条 按照国家空中交通管理领导机构的规定需要设置管制空域的地面警示标志的，设区的市级人民政府应当组织设置并加强日常巡查。
解读
对于管制空域，需要在地面设置警示标志，作为管制空域的基础参照，地面警示标志由设区的市级人民政府组织设置并负责日常巡查工作。
第二十二条 无人驾驶航空器通常应当与有人驾驶航空器隔离飞行。
属于下列情形之一的，经空中交通管理机构批准，可以进行融合飞行：
（一）根据任务或者飞行课目需要，警察、海关、应急管理部门辖有的无人驾驶航空器与本部门、本单位使用的有人驾驶航空器在同一空域或者同一机场区域的飞行；
（二）取得适航许可的大型无人驾驶航空器的飞行；
（三）取得适航许可的中型无人驾驶航空器不超过真高300米的飞行；
（四）小型无人驾驶航空器不超过真高300米的飞行；
（五）轻型无人驾驶航空器在适飞空域上方不超过真高300米的飞行。
属于下列情形之一的，进行融合飞行无需经空中交通管理机构批准：
（一）微型、轻型无人驾驶航空器在适飞空域内的飞行；
（二）常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动。
解读
无人机飞行以隔离飞行为原则，通常情况下，无人飞机之间、无人飞机与有人驾驶航空器应分开飞行，并分别在各自申请空域进行飞行活动。如无人机需要进行融合飞行的，应向空管机构申请，经批准后可以进行融合飞行。作为例外，微型、轻型无人机在适飞空域内飞行，以及常规农用无人机作业飞行活动，进行融合飞行不需要空管机构批准。
第二十三条 国家空中交通管理领导机构统筹建设无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台，对全国无人驾驶航空器实施动态监管与服务。
空中交通管理机构和民用航空、公安、工业和信息化等部门、单位按照职责分工采集无人驾驶航空器生产、登记、使用的有关信息，依托无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台共享，并采取相应措施保障信息安全。
解读
本条规定了由国家空管领导机构建设无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台，同时空管机构与民航、公安、工信部等按照职责分工采集无人驾驶航空器生产、登记、使用的有关信息，依托无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台共享，实现平台信息有效、完整、互通，确保监管有信息依据和抓手，同时，要求平台及各部门要采取措施，确保平台信息在使用过程中的安全。
第二十四条 除微型以外的无人驾驶航空器实施飞行活动，操控人员应当确保无人驾驶航空器能够按照国家有关规定向无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台报送识别信息。
微型、轻型、小型无人驾驶航空器在飞行过程中应当广播式自动发送识别信息。
解读
无人机飞行活动，除微型无人机外，均需向无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台报送识别信息，确保信息互通和飞行安全，同时，在飞行过程中，微型、轻型、小型无人机要同时广播式自动发送识别信息，确保飞行过程中无人机的准确、及时识别和规避，确保飞行安全。
第二十五条 组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或者个人应当遵守有关法律法规和规章制度，主动采取事故预防措施，对飞行安全承担主体责任。
解读
本条规定了无人机飞行活动的组织者，包括单位和个人，应当依法依规组织飞行活动，做好事先预防工作，减少和杜绝飞行事故，如发生飞行事故的，组织者应对飞行安全承担主体责任。
第二十六条 除本条例第三十一条另有规定外，组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或者个人应当在拟飞行前1日12时前向空中交通管理机构提出飞行活动申请。空中交通管理机构应当在飞行前1日21时前作出批准或者不予批准的决定。
按照国家空中交通管理领导机构的规定在固定空域内实施常态飞行活动的，可以提出长期飞行活动申请，经批准后实施，并应当在拟飞行前1日12时前将飞行计划报空中交通管理机构备案。
解读
本条规定了无人机飞行活动申请时间要求，具体见下表内容：
第二十七条 无人驾驶航空器飞行活动申请应当包括下列内容：
（一）组织飞行活动的单位或者个人、操控人员信息以及有关资质证书；
（二）无人驾驶航空器的类型、数量、主要性能指标和登记管理信息；
（三）飞行任务性质和飞行方式，执行国家规定的特殊通用航空飞行任务的还应当提供有效的任务批准文件；
（四）起飞、降落和备降机场（场地）；
（五）通信联络方法；
（六）预计飞行开始、结束时刻；
（七）飞行航线、高度、速度和空域范围，进出空域方法；
（八）指挥控制链路无线电频率以及占用带宽；
（九）通信、导航和被监视能力；
（十）安装二次雷达应答机或者有关自动监视设备的，应当注明代码申请；
（十一）应急处置程序；
（十二）特殊飞行保障需求；
（十三）国家空中交通管理领导机构规定的与空域使用和飞行安全有关的其他必要信息。
解读
本条规定了无人机飞行活动申请应当包括的内容，可以归类如下：
1. #申请人和资质，就是什么人（单位）申请飞行活动，谁来操控飞行器，是否具备相应资质要求；
2. #飞行器的信息，包括有几个飞行器，都是什么类型的，主要性能是否符合法律规定和飞行要求，是否已经依法注册登记；
3. #飞行活动的目的或者任务是什么，采用哪种方式进行飞行，是否涉及融合飞行等；
4. #飞行活动过程报备，包括了飞行器的起降场地、备降场地信息，飞行开始结束时间，飞行路线，包括飞行航线、高度、速度、空域等信息；
5. #飞行联络方式， 包括指挥控制链路无线电频率、占用带宽，通信、导航和被监视能力，以及是否安装二次雷达应答机或者自动监视设备；
6. #飞行活动处置方案，包括应急处置程序，特殊飞行保障需求等；
另外，如飞行活动涉及国家规定的特殊通用航空飞行任务的，还应当提供有效的任务批准文件。
第二十八条 无人驾驶航空器飞行活动申请按照下列权限批准：
（一）在飞行管制分区内飞行的，由负责该飞行管制分区的空中交通管理机构批准；
（二）超出飞行管制分区在飞行管制区内飞行的，由负责该飞行管制区的空中交通管理机构批准；
（三）超出飞行管制区飞行的，由国家空中交通管理领导机构授权的空中交通管理机构批准。
解读
本条规定了无人机飞行活动申请管理部门及各部门的批准权限，采用自上而下，授权管理的模式。权限设置以飞行管制分区及飞行管制区为界。在飞行管制分区内飞行的，由负责分区的空管机构批准；超过飞行管制分区在飞行管制区内飞行的，由负责该区域的空管机构批准；超出飞行管制区的，由国家空管领导机构授权的空管机构批准。
第二十九条 使用无人驾驶航空器执行反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等紧急任务的，应当在计划起飞30分钟前向空中交通管理机构提出飞行活动申请。空中交通管理机构应当在起飞10分钟前作出批准或者不予批准的决定。执行特别紧急任务的，使用单位可以随时提出飞行活动申请。
解读
本条对飞行活动申请做出了特别规定。本条规定与第二十六条规定形成一个整体，特别规定了执行反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等紧急任务的无人机飞行活动，在计划起飞前30分钟提申请，空管机构起飞前10分钟作出批准或不批准的决定。同时，对执行特别紧急任务的，大开绿灯，可以随时提出飞行活动申请，但条例对于何为“特别紧急任务”并未作出定义，何为特别紧急任务还需要管理部门另外作出规定或者解释。
第三十条 飞行活动已获得批准的单位或者个人组织无人驾驶航空器飞行活动的，应当在计划起飞1小时前向空中交通管理机构报告预计起飞时刻和准备情况，经空中交通管理机构确认后方可起飞。
解读
本条规定了飞行活动获批的组织者（单位或个人）组织无人机飞行活动，应在无人机飞行1小时前向空管机构报告起飞及准备情况，得到机构确认后方可起飞。但本条对于机构确认的时间并未作出单独的规定，本处未做规定给与了空管机构便宜和临时决策的便利，可以更加灵活的安排紧急及特别紧急任务、特殊活动等与普通飞行活动的空域使用权和飞行确认权。在实际飞行确认过程中，可能面临的常态情形为临飞时间截止前较短的时间，空管机构才作出飞行确认或不确认的决定和通知。
第三十一条 组织无人驾驶航空器实施下列飞行活动，无需向空中交通管理机构提出飞行活动申请：
（一）微型、轻型、小型无人驾驶航空器在适飞空域内的飞行活动；
（二）常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动；
（三）警察、海关、应急管理部门辖有的无人驾驶航空器，在其驻地、地面（水面）训练场、靶场等上方不超过真高120米的空域内的飞行活动；但是，需在计划起飞1小时前经空中交通管理机构确认后方可起飞；
（四）民用无人驾驶航空器在民用运输机场管制地带内执行巡检、勘察、校验等飞行任务；但是，需定期报空中交通管理机构备案，并在计划起飞1小时前经空中交通管理机构确认后方可起飞。
前款规定的飞行活动存在下列情形之一的，应当依照本条例第二十六条的规定提出飞行活动申请：
（一）通过通信基站或者互联网进行无人驾驶航空器中继飞行；
（二）运载危险品或者投放物品（常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动除外）；
（三）飞越集会人群上空；
（四）在移动的交通工具上操控无人驾驶航空器；
（五）实施分布式操作或者集群飞行。
微型、轻型无人驾驶航空器在适飞空域内飞行的，无需取得特殊通用航空飞行任务批准文件。
解读
无人机飞行活动申请采取了申请为原则，不申请为例外的规定方式。条例具体列举了不需要进行飞行活动申请的具体情形，除此之外的飞行活动均需要事先向管理机构提出飞行活动申请。无需进行飞行活动申请的活动可以分为三类：第一类是微型、轻型、小型无人机在适飞空域内的飞行活动，常规农用无人机的作业飞行活动；第二类是警察、海关、应急管理部门辖有的无人驻地飞行（训练、靶场等）120米真高以内，计划起飞1小时前经空管机构确认即可飞行；第三类是民用无人机在民用运输机场管制地带内执行巡检、勘察、校验等飞行任务，计划起飞1小时前经空管机构确认即可飞行。这三类飞行活动均在特定空域飞行，要么是在适飞空域，要么是在执行特定任务（训练、巡检、勘察、校验）的划定空域（驻地真高120米以内），均是在可控的空域飞行，不以飞行活动申请为前提，也有利于便捷日常飞行活动，高效使用特定空域。
第三十二条 操控无人驾驶航空器实施飞行活动，应当遵守下列行为规范：
（一）依法取得有关许可证书、证件，并在实施飞行活动时随身携带备查；
（二）实施飞行活动前做好安全飞行准备，检查无人驾驶航空器状态，并及时更新电子围栏等信息；
（三）实时掌握无人驾驶航空器飞行动态，实施需经批准的飞行活动应当与空中交通管理机构保持通信联络畅通，服从空中交通管理，飞行结束后及时报告；
（四）按照国家空中交通管理领导机构的规定保持必要的安全间隔；
（五）操控微型无人驾驶航空器的，应当保持视距内飞行；
（六）操控小型无人驾驶航空器在适飞空域内飞行的，应当遵守国家空中交通管理领导机构关于限速、通信、导航等方面的规定；
（七）在夜间或者低能见度气象条件下飞行的，应当开启灯光系统并确保其处于良好工作状态；
（八）实施超视距飞行的，应当掌握飞行空域内其他航空器的飞行动态，采取避免相撞的措施；
（九）受到酒精类饮料、麻醉剂或者其他药物影响时，不得操控无人驾驶航空器；
（十）国家空中交通管理领导机构规定的其他飞行活动行为规范。
解读
本条规定了利用无人机从事飞行活动，应遵循单位或个人具备资质及行为能力、无人机状态适飞、飞行活动依法申请、遵守飞行规则等，保证飞行过程合法、安全、高效。
第三十三条 操控无人驾驶航空器实施飞行活动，应当遵守下列避让规则：
（一）避让有人驾驶航空器、无动力装置的航空器以及地面、水上交通工具；
（二）单架飞行避让集群飞行；
（三）微型无人驾驶航空器避让其他无人驾驶航空器；
（四）国家空中交通管理领导机构规定的其他避让规则。
解读
本条规定了无人机飞行避让规则。避让规则的出发点，是有人驾驶的、已经接受管制、提出飞行申请的受到优先飞行保护，总的来说就是无人避让有人，少的避让多的，有动力的避让无动力的，管制少的避让管制多的，不需要报备的避让需要报备的，不需要进行飞行活动申请的避让已进行飞行活动申请的。
第三十四条 禁止利用无人驾驶航空器实施下列行为：
（一）违法拍摄军事设施、军工设施或者其他涉密场所；
（二）扰乱机关、团体、企业、事业单位工作秩序或者公共场所秩序；
（三）妨碍国家机关工作人员依法执行职务；
（四）投放含有违反法律法规规定内容的宣传品或者其他物品；
（五）危及公共设施、单位或者个人财产安全；
（六）危及他人生命健康，非法采集信息，或者侵犯他人其他人身权益；
（七）非法获取、泄露国家秘密，或者违法向境外提供数据信息；
（八）法律法规禁止的其他行为。
解读
本条规定了利用无人机从事活动的禁止行为。禁止行为包括了涉军、涉密、涉公、涉财产、信息、数据等，上述行为会泄露军事秘密危害国家安全，或影响政府机关、企事业团体的正常工作、运营，或危害到社会的稳定和秩序，或损害个人财产、权益，或危害国家信息、数据安全等，轻则需要民事赔偿，进而会触犯治安管理，严重的会构成刑事犯罪。无人机所有人、使用人、操控人、活动组织者需要严格关注禁止行为，严守飞行红线，严禁“黑飞”，依法飞行也是对自我最好的保护。
第三十五条 使用民用无人驾驶航空器从事测绘活动的单位依法取得测绘资质证书后，方可从事测绘活动。
外国无人驾驶航空器或者由外国人员操控的无人驾驶航空器不得在我国境内实施测绘、电波参数测试等飞行活动。
解读
测绘活动、电波参数测试活动均与国家地理、国家安全相关，需要特别规制。本条规定了从事测绘活动需要具备测绘资质。并且绝对禁止外国无人机或外国人员操控的无人机不得在我国进行测绘、电波参数测试活动。
第三十六条 模型航空器应当在空中交通管理机构为航空飞行营地划定的空域内飞行，但国家空中交通管理领导机构另有规定的除外。
解读
本条规定了模型航空器（航模）的飞行管理规定，即，航模应当在空管机构划定的空域内飞行，如国家空管领导机构另有规定的，按照国家空管领导机构的规定执行。
第四章 监督管理和应急处置
第三十七条 国家空中交通管理领导机构应当组织有关部门、单位在无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台上向社会公布审批事项、申请办理流程、受理单位、联系方式、举报受理方式等信息并及时更新。
解读
本条规定了无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台信息公开及举报受理的内容。国家空管局领导机构组织相关部门、单位，包括不限于空管局、民航、工信部、市监局、公安等部门，共同协作，就需要审批事项申请办理流程、受理单位、联系方式、举报受理方式等信息及信息更新情况及时向社会公开。
第三十八条 任何单位或者个人发现违反本条例规定行为的，可以向空中交通管理机构、民用航空管理部门或者当地公安机关举报。收到举报的部门、单位应当及时依法作出处理；不属于本部门、本单位职责的，应当及时移送有权处理的部门、单位。
解读
本条规定了违反条例规定行为举报及处置机制。对于发现无人机违反条例规定行为的，举报人可以向空管机构、民航或者公安中一家或者多家管理机构进行举报。收到举报后，相关部门应及时处理，对于属于管辖范围或部门职责的，依法处理，不属于管辖范围或部门职责的，不应退回举报人或告知举报人另行举报，而应直接移送有权处理部门或单位。上述规定，出发点就是以解决问题为导向，不回避问题，对于可能出现的踢皮球问题，仍旧需要有一个最终的问题归口，也就是对于属于违规行为，各部门都认为不属于自己管理的，应规定移送次数限制，确保问题能及时解决。
第三十九条 空中交通管理机构、民用航空管理部门以及县级以上公安机关应当制定有关无人驾驶航空器飞行安全管理的应急预案，定期演练，提高应急处置能力。
县级以上地方人民政府应当将无人驾驶航空器安全应急管理纳入突发事件应急管理体系，健全信息互通、协同配合的应急处置工作机制。
无人驾驶航空器系统的设计者、生产者，应当确保无人驾驶航空器具备紧急避让、降落等应急处置功能，避免或者减轻无人驾驶航空器发生事故时对生命财产的损害。
使用无人驾驶航空器的单位或者个人应当按照有关规定，制定飞行紧急情况处置预案，落实风险防范措施，及时消除安全隐患。
解读
本条是关于应急处理工作机制的规定。无人机虽然个体相比于飞机体型较小，但在设计、生产、飞行、维护各个环节上，会面临更加复杂的局面。随着无人机的开发、应用越来越广泛，在使用数量上将远远超过飞机，飞行的频次、空域使用的负荷、融合飞行的增多，对于无人机的质量、飞行安全的要求也会越来越高，一旦发生碰撞、坠落、应急降落等情况，造成风险的频率和后果也将超过地面车辆。基于上述考量，本条规定了，在政府层面，空管机构、民航及公安要制定应急预案，县级以上政府将无人机安全应急管理纳入突发事件应急管理体系；在无人机的产销和使用层面，无人机的设计者、生产者应确保无人机具备紧急避让、紧急降落等功能，无人机使用者应制定飞行紧急情况处置预案，落实风险防范措施。
第四十条 无人驾驶航空器飞行发生异常情况时，组织飞行活动的单位或者个人应当及时处置，服从空中交通管理机构的指令；导致发生飞行安全问题的，组织飞行活动的单位或者个人还应当在无人驾驶航空器降落后24小时内向空中交通管理机构报告有关情况。
解读
本条规定了飞行异常发生后的处置措施。首先，组织者应及时处置，如收到空管机构指令的，应服从并执行。其后，发生飞行安全问题无人机降落后24小时内，组织者应向空管机构报告情况。
第四十一条 对空中不明情况和无人驾驶航空器违规飞行，公安机关在条件有利时可以对低空目标实施先期处置，并负责违规飞行无人驾驶航空器落地后的现场处置。有关军事机关、公安机关、国家安全机关等单位按职责分工组织查证处置，民用航空管理等其他有关部门应当予以配合。
解读
本条规定了对违规飞行的管理部门及处置办法。对于空中不明情况及违规飞行的无人机，根据本规定，由公安机关统一进行先期处置及无人机落地后现场处置，后续由军事机关、公安机关、国家安全机关根据飞行及现场情况，根据分工组织查证处理，空管机构、民航等部门配合处置工作。
第四十二条 无人驾驶航空器违反飞行管理规定、扰乱公共秩序或者危及公共安全的，空中交通管理机构、民用航空管理部门和公安机关可以依法采取必要技术防控、扣押有关物品、责令停止飞行、查封违法活动场所等紧急处置措施。
解读
本条规定了无人机违法活动的紧急处置措施。本条规定的违规飞行包括了违反飞行管理规定、扰乱公共秩序或者危及公共安全的，执法部门包括了空管机构、民航部门以及公安机关，执法手段和处置措施包括技术防控、扣押有关物品、责令停止飞行、查封违法活动场所等。
第四十三条 军队、警察以及按照国家反恐怖主义工作领导机构有关规定由公安机关授权的高风险反恐怖重点目标管理单位，可以依法配备无人驾驶航空器反制设备，在公安机关或者有关军事机关的指导监督下从严控制设置和使用。
无人驾驶航空器反制设备配备、设置、使用以及授权管理办法，由国务院工业和信息化、公安、国家安全、市场监督管理部门会同国务院有关部门、有关军事机关制定。
任何单位或者个人不得非法拥有、使用无人驾驶航空器反制设备。
解读
本条规定了无人机反制设备的配备、设置及使用要求。本条例对无人机反制设备的配置、使用实行严格管控。无人机反制设备的配备主体严格限制为军队、警察以及公安机关授权的单位，配备反制设备的单位，不能随意设置、使用相关设备，如需设置、使用无人机反制设备，必须遵从公安机关、军事机关的指导监督。除上述配置、使用单位外，其他单位、个人不得拥有、使用无人机反制设备。就无人机反制设备的配备、设置及使用及授权管理办法，交由工信部、公安、国安、市监部门与国务院有关部门、军事机关共同制定。
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