2024年1月由国务院和中央军委联合发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（下称“《条例》”）是我国在低空空域管理和无人驾驶航空器飞行管理领域的重要政策文件之一，盈锦律所宗海鹏律师对该《条例》进行了逐条解读，以期为行业内外人士提供权威的法律指引。
无人驾驶航空器飞行管理暂行条例
第一章 总 则
第一条 为了规范无人驾驶航空器飞行以及有关活动，促进无人驾驶航空器产业健康有序发展，维护航空安全、公共安全、国家安全，制定本条例。
解读:
本条是制定《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的目的条款，即制定暂行条例是为了规范无人驾驶活动，促进无人驾驶的健康有序发展。从更大的角度分析，考虑到实际应用场景中，无人驾驶与有人驾驶及其他航空飞行活动、隔离飞行及融合飞行等飞行活动对空域使用的时间、空间等存在不同的、交叉的甚至冲突的需求，以及无人机飞行活动中已经发生及可能遇到的个人安全、个人隐私、公共安全、信息安全等问题，制定本暂行条例对无人驾驶活动的规范也是对整个航空活动、公共安全及国家安全的保护。
第二条 在中华人民共和国境内从事无人驾驶航空器飞行以及有关活动，应当遵守本条例。
本条例所称无人驾驶航空器，是指没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器。
无人驾驶航空器按照性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型。
解读:
本暂行条例的适用及规范主体为无人驾驶航空器在中国境内的飞行活动及相关活动，包括无人机的注册登记管理、飞行空域和管制区域划分、飞行活动申请、飞行过程管理及违法飞行管制等。
本条同时对无人驾驶航空器进行了定义，并做了等级划分。
无人驾驶航空器限定为没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器，与有人驾驶、自备动力系统的玩具及模型航空器等进行了区分。在等级划分上，根据无人机的重量、飞行速度、高度以及空域保持能力等指标分为微型、轻型、小型、中型及大型五个等级。
第三条 无人驾驶航空器飞行管理工作应当坚持和加强党的领导，坚持总体国家安全观，坚持安全第一、服务发展、分类管理、协同监管的原则。
第四条 国家空中交通管理领导机构统一领导全国无人驾驶航空器飞行管理工作，组织协调解决无人驾驶航空器管理工作中的重大问题。
国务院民用航空、公安、工业和信息化、市场监督管理等部门按照职责分工负责全国无人驾驶航空器有关管理工作。
县级以上地方人民政府及其有关部门按照职责分工负责本行政区域内无人驾驶航空器有关管理工作。
各级空中交通管理机构按照职责分工负责本责任区内无人驾驶航空器飞行管理工作。
解读:
无人驾驶航空器飞行管理工作坚持党的领导。无人驾驶航空器的管理分为全国管理、地方管理，以及按职责分工的空管责任区管理。
全国管理由国家空中交通管理领导机构统筹管理，国务院民用航空、公安、工业和信息化、市场监督管理等部门按照职责分工负责归口管理工作，即空管机构统一领导、组织协调管理工作，民航主管部门负责运营管理，空管机构负责飞行活动审批，公安部门负责飞行执法管理，工信部门负责生产制造管理，市监部门负责产品市场监管，行业协会负责团体标准的制定等。
地方管理由县级以上地方人民政府及其有关部门按照职责分工负责。
空管责任区管理由各级空管机构按照职责分工负责。
第五条 国家鼓励无人驾驶航空器科研创新及其成果的推广应用，促进无人驾驶航空器与大数据、人工智能等新技术融合创新。县级以上人民政府及其有关部门应当为无人驾驶航空器科研创新及其成果的推广应用提供支持。
国家在确保安全的前提下积极创新空域供给和使用机制，完善无人驾驶航空器飞行配套基础设施和服务体系。
第六条 无人驾驶航空器有关行业协会应当通过制定、实施团体标准等方式加强行业自律，宣传无人驾驶航空器管理法律法规及有关知识，增强有关单位和人员依法开展无人驾驶航空器飞行以及有关活动的意识。
解读:
国家鼓励无人机科研创新及应用推广工作，对无人机有关行业采用政府管理及行业自律管理相结合的管理方式。无人机行业涉及飞行及人员数据信息收集、使用、存储、管理，智能飞行、避让技术等人工智能技术的使用，县级以上政府及相关部门，应当为创新及应用成果的推广、落地提供政策倾斜和支持，并在确保安全的前提下积极创新空域供给和使用机制，完善无人驾驶航空器飞行配套基础设施和服务体系。行业协会作为无人机管理的自律机构，应加强法律法规政策的宣贯，制定相应团体标准并促进标准的实施，促进行业规范发展。
第二章 民用无人驾驶航空器及操控员管理
第七条 国务院标准化行政主管部门和国务院其他有关部门按照职责分工组织制定民用无人驾驶航空器系统的设计、生产和使用的国家标准、行业标准。
解读:
对民用无人机系统的设计、生产和使用的国家标准、行业标准，由国务院相关部门负责，包括工信部、民航局、市监总局等部门及各自的内设机构制定并实施国家标准和行业标准。
第八条 从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动，应当依法向国务院民用航空主管部门申请取得适航许可。
从事微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动，无需取得适航许可，但相关产品应当符合产品质量法律法规的有关规定以及有关强制性国家标准。
从事民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、使用活动，应当符合国家有关实名登记激活、飞行区域限制、应急处置、网络信息安全等规定，并采取有效措施减少大气污染物和噪声排放。
解读:
无人机产品质量应符合法律法规规定，产品应不低于强制性国家标准。对于微型、轻型、小型民用无人机的设计、生产、进口、飞行、维修及组装、拼装等活动，无需获得适航许可，对于中型、大型民用无人机的设计、生产、进口、飞行、维修需要获得适航许可。上述规定，充分考虑了各级别无人机的特性，微型、轻型、小型民用无人机在飞行重量、高度、速度上都有所限制，现有限制可以满足飞行需要，没有获取适航许可的必要；而对于中型、大型民用无人机，其载重、高度和速度远超微型、轻型、小型民用无人机，更加接近于民用航空行为，需要获得适航许可，以保证飞行安全。
第九条 民用无人驾驶航空器系统生产者应当按照国务院工业和信息化主管部门的规定为其生产的无人驾驶航空器设置唯一产品识别码。
微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的生产者应当在无人驾驶航空器机体标注产品类型以及唯一产品识别码等信息，在产品外包装显著位置标明守法运行要求和风险警示。
解读:
无人机设置唯一产品识别码，作为无人机的身份证明，是为了便于登记和管理。无人机设备在机体上标注产品类型以及唯一产品识别码等信息，如发生“黑飞”等行为，便于执法和锁定违法行为单位或个人，有利于震慑和规范无人机飞行活动。
第十条 民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记，具体办法由国务院民用航空主管部门会同有关部门制定。
涉及境外飞行的民用无人驾驶航空器，应当依法进行国籍登记。
解读:
民航部门对无人机进行实名登记，作为无人机管理的重要环节和组成部分。通过对无人机的规格、型号、产品识别码、持有人等信息进行登记，有利于掌握无人机持有和使用的整体情况，通过对无人机信息的收集整理分析，更有利于飞行活动、飞行空域、飞行规划工作的深入开展和深化无人机飞行管理工作。
第十一条 使用除微型以外的民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位应当具备下列条件，并向国务院民用航空主管部门或者地区民用航空管理机构（以下统称民用航空管理部门）申请取得民用无人驾驶航空器运营合格证（以下简称运营合格证）：
（一）有实施安全运营所需的管理机构、管理人员和符合本条例规定的操控人员；
（二）有符合安全运营要求的无人驾驶航空器及有关设施、设备；
（三）有实施安全运营所需的管理制度和操作规程，保证持续具备按照制度和规程实施安全运营的能力；
（四）从事经营性活动的单位，还应当为营利法人。
民用航空管理部门收到申请后，应当进行运营安全评估，根据评估结果依法作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，颁发运营合格证；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。
使用最大起飞重量不超过150千克的农用无人驾驶航空器在农林牧渔区域上方的适飞空域内从事农林牧渔作业飞行活动（以下称常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动），无需取得运营合格证。
取得运营合格证后从事经营性通用航空飞行活动，以及从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动，无需取得通用航空经营许可证和运行合格证。
解读:
除微型无人机外，轻型、小型、中型、大型无人机开展飞行活动，都应当符合相关条件，并取得民用无人驾驶航空器运营合格证。需要具备的条件是，第一，有实施安全运营所需的管理机构、管理人员和符合本条例规定的操控人员，第二，有符合安全运营要求的无人驾驶航空器及有关设施、设备，第三，有实施安全运营所需的管理制度和操作规程，保证持续具备按照制度和规程实施安全运营的能力，第四，从事经营性活动的单位，应为营利法人。民航管理部门对运营合格证申请进行运营安全评估，依法作出许可或者不予许可的决定，予以许可的应颁发运营合格证；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。取得运营合格证后从事经营性通用航空飞行活动，以及从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动，无需取得通用航空经营许可证和运行合格证。
有原则有例外，对于最大起飞重量不超过150千克的农用无人机，在农林牧渔区域上方的适飞空域内从事农林牧渔作业飞行活动的，不需要取得运营合格证。
第十二条 使用民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动，以及使用小型、中型、大型民用无人驾驶航空器从事非经营性飞行活动，应当依法投保责任保险。
解读：
本条对无人机进行飞行活动投保责任保险做出了规定，对于从事经营性飞行活动的，不论无人机的等级和类别，一律需要投保责任保险。对于从事非经营性飞行活动的，微型、轻型无人机没有投保责任保险的强制性要求，小型、中型、大型无人机必须投保责任保险。
第十三条 微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统投放市场后，发现存在缺陷的，其生产者、进口商应当停止生产、销售，召回缺陷产品，并通知有关经营者、使用者停止销售、使用。生产者、进口商未依法实施召回的，由国务院市场监督管理部门依法责令召回。
中型、大型民用无人驾驶航空器系统不能持续处于适航状态的，由国务院民用航空主管部门依照有关适航管理的规定处理。
解读：
本条规定了无人机的缺陷召回制度。基于缺陷产品可能存在引发消费者健康、安全问题，以及社会安全、环保安全、国家安全等问题，对于发现缺陷产品，及时停止生产、销售，召回缺陷产品，并通知有关经营者、使用者停止销售、使用非要有必要。本条借鉴了国内外其他产品的召回制度，并考虑到无人机飞行特点及航空安全的特殊性，对无人机的安全要求应高于一般产品和消费品。我们认为，对于无人机产品召回，各部门应根据无人机生产、飞行、市场发展的情况，进一步具体、明确召回制度流程及内容，确保有法可依，有依据可以直接执行。
第十四条 对已经取得适航许可的民用无人驾驶航空器系统进行重大设计更改并拟将其用于飞行活动的，应当重新申请取得适航许可。
对微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统进行改装的，应当符合有关强制性国家标准。民用无人驾驶航空器系统的空域保持能力、可靠被监视能力、速度或者高度等出厂性能以及参数发生改变的，其所有者应当及时在无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台更新性能、参数信息。
改装民用无人驾驶航空器的，应当遵守改装后所属类别的管理规定。
解读：
各级别无人机进行重大设计更改，或者进行改装的，应符合强制性国际标准要求，并依法重新获得适航许可。无人机的重大设计更改或者改装，会造成无人机的空域保持能力、可靠被监视能力、速度或者高度等出厂性能以及参数、用途等会发生变化，甚至可能会影响到无人机的质量、等级标准、安全系数等，本规定正是考虑到以上因素，为确保更改设计或改装后无人机的安全飞行，提出了需要符合强制标准和重新获得适航许可的要求。
第十五条 生产、维修、使用民用无人驾驶航空器系统，应当遵守无线电管理法律法规以及国家有关规定。但是，民用无人驾驶航空器系统使用国家无线电管理机构确定的特定无线电频率，且有关无线电发射设备取得无线电发射设备型号核准的，无需取得无线电频率使用许可和无线电台执照。
解读：
无线电频谱资源属国家所有，是有限的自然资源，除了业余无线电台、公众对讲机、制式无线电台使用的频率不需要取得频率许可以外，使用无线电频谱资源需要取得无线电频率使用许可，无人机的生产、维修、使用应当遵守无线电管理法律法规以及国家有关规定。民用无人机使用特定无线电频率且取得无线电发射设备型号核准的，无需再行申请使用许可和获取无线电台执照，上述规定仅限于已核准使用、且使用的为特定无线电频率，如频率使用更换或超出核准频率的，仍需要要取得无线电频率使用许可并获取无线电台执照。
第十六条 操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员应当具备下列条件，并向国务院民用航空主管部门申请取得相应民用无人驾驶航空器操控员（以下简称操控员）执照：
（一）具备完全民事行为能力；
（二）接受安全操控培训，并经民用航空管理部门考核合格；
（三）无可能影响民用无人驾驶航空器操控行为的疾病病史，无吸毒行为记录；
（四）近5年内无因危害国家安全、公共安全或者侵犯公民人身权利、扰乱公共秩序的故意犯罪受到刑事处罚的记录。
从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的人员无需取得操控员执照，但应当由农用无人驾驶航空器系统生产者按照国务院民用航空、农业农村主管部门规定的内容进行培训和考核，合格后取得操作证书。
第十七条 操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行的人员，无需取得操控员执照，但应当熟练掌握有关机型操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度。
无民事行为能力人只能操控微型民用无人驾驶航空器飞行，限制民事行为能力人只能操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行。无民事行为能力人操控微型民用无人驾驶航空器飞行或者限制民事行为能力人操控轻型民用无人驾驶航空器飞行，应当由符合前款规定条件的完全民事行为能力人现场指导。
操控轻型民用无人驾驶航空器在无人驾驶航空器管制空域内飞行的人员，应当具有完全民事行为能力，并按照国务院民用航空主管部门的规定经培训合格。
解读：
无人机操控员执照采取分类管理。对于操控微型无人机、轻型无人机以及从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的人员，无需获得操控员执照，但操控轻型无人机在无人驾驶航空器管制空域内飞行的人员应为完全民事行为能力人并经培训合格。
操控小型、中型、大型民用无人机，应申请取得相应民用无人驾驶航空器操控员（以下简称操控员）执照，并同时具备四个条件，即具备完全民事行为能力；接受安全操控培训，并经民用航空管理部门考核合格；无可能影响民用无人驾驶航空器操控行为的疾病病史，无吸毒行为记录；且近5年内无因危害国家安全、公共安全或者侵犯公民人身权利、扰乱公共秩序的故意犯罪受到刑事处罚的记录。
对于不同类别的民事主体，操控无人机机型也做出了限制。无民事行为能力人只能操控微型无人机，限制民事行为能力人只能操控微型、轻型无人机。无民事行为能力人操控微型无人机飞行或者限制民事行为能力人操控轻型无人机飞行，应当由符合规定条件的完全民事行为能力人现场指导。
宗海鹏律师
执业证号：11101202110347663
学 历：毕业于对外经济贸易大学，法律硕士。
擅长领域：
擅长解决公司法律事务，处理建设工程纠纷、合同纠纷。
典型案例（部分）：
1、代理某国企与某物业公司的物业服务合同纠纷案；
2、代理个人追偿权纠纷案，通过调解达到较理想的结果；
3、代理个人共有物分割案，持续跟进评估及执行程序，达到理想结果；
4、参与代理某企业商事仲裁案件；
5、为某大型央企所属小区整体重建工作提供全程法律服务；
6、为某军事院校提供常年法律顾问服务；
7、为大型某物流国企提供常年法律顾问服务；
8、为某知名医药民企提供常年法律顾问服务。
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